學前教育政府提供的國際比較與借鑒（學前教育政府提供的國際比較與借鑒論文）

作者簡介：崔惠玉，經濟學博士，教授，財政稅務學院財政系主任，研究方向為財政理論與管理；周偉，財政稅務學院財政學專業碩士研究生，研究方向為財政理論與管理（東北財經大學 大連 116025）。

內容提要：近年來，我國各級政府逐漸加大對學前教育的投入，但“入園難”、“入園貴”等問題依然不同程度地存在。政府有必要結合自身職能轉變的時代要求，在提供學前教育公共服務中做出一定的策略轉變。政府提供與政府生產是否存在必然的因果關系？政府生產與市場生產或者二者混合提供或生產的效率孰高孰低？比較和分析國外學前教育提供中政府的具體做法，進而尋找一條適合我國國情的政府提供學前教育的可行性路徑，具有重要的現實意義。

關 鍵 詞：政府提供 學前教育 國際比較 經驗借鑒

基金項目：國家社會科學基金“現代財政視閾下學前教育政府供給機制創新研究（15BGL042）”的階段性研究成果；同時受到東北財經大學校級科研重點研究基地項目“學前教育政府提供方式改革研究”（DUFE2014J08）的支持。

學前教育對幼兒認知能力、創新能力和學習能力具有十分重大的影響。普及學前教育既是時代的需要，也是讓每個兒童健康發展的前提。自2010年7月《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》頒布以來，我國學前教育可謂邁上了發展的“高速通道”。國家對學前教育的重視程度、財政投入力度、政策出臺密度，在我國歷史上均是前所未有。探究其原因，是我國近些年來不斷惡化的學前教育供需矛盾，最直接表現便是幼兒園“入園難”、“入園貴”等問題的日漸突出[1]。從經濟學視角出發，學前教育的準公共產品屬性決定了政府作為學前教育供給者的身份；同時，學前教育相對于義務教育來說具有更高的收益性，需要政府重新審視學前教育提供過程中政府與市場的關系，厘清政府與市場關系的邊界，以及如何提高學前教育財政資金使用的績效。與世界發達國家相比，我國學前教育事業發展較為緩慢，政府在學前教育服務提供中還存在著諸如過度干預市場配置、投入規模不足、投入方式不合理、績效水平低下等問題。因此，有必要從一些新視角來比較世界各國學前教育政府提供的主要做法，因地制宜地提出可供我國借鑒的經驗。

一、學前教育政府提供的范圍和邊界的比較分析

從學前教育的產品屬性來看，學前教育具有較強的非競爭性和排他性，是典型的準公共物品。準公共物品的定位，要求在其生產和提供中政府具有不可推卸的責任，而排他性的特點導致僅僅由政府生產和提供的有限的學前教育資源并不能滿足所有適齡兒童的需求，學前教育服務的提供需要吸引社會和市場雙方共同參與。合理安排政府和市場在學前教育服務提供中的角色定位，是保證學前教育產品公平性的前提，也是最大限度地實現學前教育資源合理配置、確保學前教育服務高效運行的關鍵。縱觀國際上發達國家政府在學前教育公共服務中的角色定位，主要包括以下三種：

1.資金提供者

根據OECD的工作報告和聯合國教科文組織等機構的統計數據來看，財政學前教育經費占GDP的比重近些年來一直維持在0.5%水平左右，并且這個比例有逐年上升的趨勢，學前教育正逐漸擺脫財政中的邊緣化地位。根據統計，OECD國家中，超過2/3的國家財政性學前教育投入占總學前教育投入的比例在50%以上。許多OECD國家將學前教育經費單項列支，保障學前教育經費政府投入的穩定。甚至還有不少國家通過立法的形式保障學前教育投入水平，如新西蘭政府1989年的《教育法案》、2004年的《建設法案》、2008年的《家庭教育和保育機構注冊標準》等一系列的法規都涉及到了財政學前教育投入的相關問題。2001年小布什政府的《不讓一個孩子掉隊》法案，強調了政府在學前教育投入中的責任與控制。奧巴馬政府在2009年通過的《美國復蘇與再投資法案》規定，政府1150億美元來補助教育的發展，其中50億美元專門用來發展學前教育[2]。

2.方向引導者

西方國家政府在提供學前教育服務中，承擔了方向引導者的身份。政府作為引導者主要從兩個方面發揮作用。第一，通過政府購買等方式向非公辦幼兒園投入資金，充分發揮財政資金的杠桿作用，吸引社會資本向學前教育服務機構的注入，以此調動政府、社會力量共同辦學的熱情與積極性。例如，英國政府引用公私合作伙伴制（PPP）模式，通過公辦民營與學校基礎設施公私合作伙伴關系（PFI）兩種方式，向社會提供學前教育服務[3]。第二，通過對學前教育政策制定引導學前教育事業的健康發展。早在20世紀50年代，為了保證學前教育的公平性，使不同種族、不同膚色，以及家庭條件不同的孩子能夠接受同等的學前教育服務，美國政府實施了“提前開端（head start）”計劃，對那些弱勢群體與處于不利成長環境中的兒童給予補償。英國政府為保障弱勢地位兒童都能夠得到與其他孩子相同的受教育機會，以學前教育健康發展為出發點，發起“確保開端（sure start）”計劃，使家庭參與到社區建設中，既保證了計劃的延續，同時也為貧困家庭擺脫貧困提供了渠道。此外，許多國家通過政策規定了不同經濟狀況的家庭兒童入園費用的減免標準。如日本等國家，通過免稅與減稅的方式間接地減輕民辦學前教育機構的辦學成本，降低兒童的入園費用[4]。

3.市場監管者

在西方國家的學前教育服務市場中，政府還承擔著一定的監管責任，通過完善相應的法律法規，監督不合理競爭和監管教育質量，向社會公眾提供必要的信息。美國通過一系列的法律、法規確立和保障幼兒園教育質量監控制度，形成了包括質量標準的認證、注冊以及第三方評估、機構自評在內的完整的教育質量監控體系。英國的幼兒園教育質量監控制度由幼兒教育督導體制和從中央到地方以及第三方社會評估機構共同作用構成。新西蘭中央和地方政府分工明確，中央政府通過資助和規范新西蘭教師協會、教育評估辦公室等，負責保障和評估教師質量，地方政府只負責對校舍、學校環境等進行監督，無權提供和資助學前教育[5]。

二、學前教育政府支出規模的比較分析

學前教育經費的投入是學前教育發展的最重要條件之一，學前教育生均經費支出以及學前教育占GDP和教育總經費的比重，可以幫助我們從側面了解一個國家對學前教育事業的重視程度。始于1962年的佩里學前教育研究計劃的結果表明，學前教育的全部收益一般是其成本的7倍。良好的學前教育，會對幼兒產生多方面的、長遠的影響。

1.學前教育生均支出規模

學前教育生均支出是指每年每一位學前教育兒童在學前教育方面獲得的資金總量。從下頁表1反映出的數據來看，2008年OECD國家平均學前教育生均支出為5965.18美元。這一數值在過去的幾年內呈現出上升的趨勢。到2011年，已經達到了7428.05美元。其中較高的是澳大利亞、美國、新西蘭等國，這些國家的生均支出超過了10000美元。墨西哥的學前教育生均支出較低，2011年該項數值僅為2567.0美元。

2.學前教育財政投入占國民生產總值的比重

學前教育財政投入不足，將會直接或間接導致教學硬件設施落后、學前教育師資力量薄弱等問題，直接影響學前教育服務的提供質量。為了學前教育事業的迅速發展，提高學前教育服務的質量，歐盟委員會的保育協會組織在1996年建議，歐洲各國每年應當至少保證將GDP總量的1%投入早期教育和保育事業。從表1我們可以看出，個別歐洲國家，例如丹麥，已經達到甚至超越了這一建議水平，達到近1.4%的水平。其他歐洲國家這一指標均超過0.5%，盡管距離1%的水平仍有差距，但近年的發展趨勢表明，許多國家正有意識地逐步加大學前教育財政投入在GDP中的比重。

美國、英國、日本、韓國等處于世界經濟發展水平前列的發達國家，2011年財政學前教育經費占GDP的總量為034%、034%、0.1%和015%，與歐洲國家相比較低，但綜合這些國家巨大的國內生產總值，實際上這些國家的學前教育財政投入水平并不低。

3.學前教育財政投入占財政教育總投入的比重

學前教育財政投入占財政教育總投入的比重是考察一個國家對學前教育重視程度的另一個指標，它能夠反映國家對學前教育在整個人才發展中的戰略地位[6]。從表1中24個國家的統計數據來看，不同國家在學前教育經費占整個教育經費比重方面的差距十分明顯。澳大利亞、韓國、日本、瑞士這四個國家學前教育財政投入占教育財政總投入的比重較低，不足5%。英國、美國、德國等8個國家學前教育財政投入占財政教育總投入的比重分布在5%-10%之間。其余的12個國家學前教育財政投入占教育財政總投入的比重超過了10%。從2007年到2011年的五年期間，大多數國家的學前教育財政投入占教育財政總投入的比重整體呈現出上升的趨勢。這一現狀表明，加大學前教育財政投入，提高學前教育財政經費占財政教育總經費的比重已經成為了國際教育發展的新趨勢。

三、學前教育政府投入方式的比較分析

世界各國在學前教育財政投入逐步得到保證的同時，選擇科學、合適的投入方式，保證財政投入的針對性、穩定性、公平性，成為西方國家在學前教育服務供給中努力的另一個方向。細數當前西方國家學前教育服務政府投入的方式，可以總結成如下幾個方面；

1.按照公共服務供給方式

按照學前教育公共服務供給的方式分，主要包括政府提供、政府生產，政府提供、私人生產，以及政府提供、政府與私人混合生產三種。包括南非在內的一些國家在學前教育服務供給上采取的都是政府提供、政府生產的公辦教育方式。即從確定提供學前教育服務的內容、如何生產學前教育服務一直到將各種有形和無形的資源轉換為教育服務均由政府決定。政府提供、私人生產以及政府提供、政府與私人共同生產的供給方式，主要包括政府向私人部門購買學前教育服務以及與私人部門簽訂的合同出租或合同承包等情形。以英國為例，在公辦民營計劃下，一些公辦幼兒教育機構的全部或部分以協議的形式交由私人經營。幼兒園的所有權仍屬于政府，私人部門獲得的只是在協議允許的范圍內，自主地安排公共資金和資源的使用，行使某些方面的辦學經營管理權[7]。美國的特許經營學校也屬于私人經營、公家負擔學費的典型代表。

2.按財政補貼的對象

按照學前教育服務財政資金補貼的對象，可以分為兩種形式：政府補貼生產者——幼兒園，以及政府補貼消費者——家庭。OECD國家中，許多國家對學前教育機構的財政投入是直接補貼給學前教育機構，這種補貼有現金、實物、稅收優惠以及教育券等多種形式，涵蓋了學前教育機構教學儀器購買、教師工資等日常運作的各個方面。為了更好地體現學前教育的公益性，保證學前教育市場的公平和效率，除了將財政資金直接補貼給教育服務的供給者，不少國家將對幼兒的補貼直接或間接地發放給幼兒家庭。例如，澳大利亞政府在進入2000年以后不再直接為學前教育機構提供補貼，開始更多地向幼兒家長提供補貼。丹麥、荷蘭、法國等多數國家目前也都采取對教育服務供給者和需求者補貼并存的方式，以降低家庭在學前教育的花費。與撥付給幼兒園的補貼一樣，政府對幼兒家庭的補貼也以津貼、稅收優惠、教育券等多種形式進行。這種形式的補貼額度往往根據幼兒家庭的實際情況確定。

3.按照財政補貼的形式

按照學前教育服務財政補貼的形式，可分為現金補貼、實物補貼、稅收優惠以及教育券補貼。現金補貼是開展最早也是最直接的學前教育補貼形式。政府通過津貼、捐款等方式將資金直接撥付給幼兒教育機構或幼兒家庭，用于彌補機構或家庭學前教育的各種開銷。在英國，學前教育并不屬于義務教育的范疇，私人開辦的幼兒機構卻可以享受政府補貼，每年中央政府將經費劃撥給地方，再由地方政府按實際人數撥付給私立幼兒機構。愛爾蘭自1994年實行“早起開端計劃”以來，參加該計劃的學前教育機構均可以獲得一定金額的補助金，用于購買一系列的教學設備和教學材料[8]。在一些國家，教育機構除了獲得政府提供的資金補貼外，還會收到公共資金購買的教學設備、書本教材等方面的實物補助。在芬蘭，學前教育除了享受免費的優惠以外，政府還會對學前教育辦學機構提供免費的食物、教材以及教學儀器等[9]。教育券政策最早是由美國學者費里德曼提出來的，教育券直接發放給適齡學生而不是學校，學生可以按教育券標示的金額來抵補學校的學費。教育券在美國學前教育中已經得到了廣泛的應用。當前，美國各州主要存在五種教育券類型，分別為通用券、有限券、城鎮券、弱校券以及私立券。教育券的來源也不只限于政府部門，如私立券通常由慈善家或者慈善機構籌集，用于資助貧困家庭兒童接受優質教育，具有明顯的慈善性質。在英國，幼兒家庭在兒童保育費用上的支出可以用來抵扣兒童撫養稅和工作所得稅的相關費用，抵扣程度的高低根據家庭的兒童數量、家庭收入以及保育費用的不同而不同[10]。為了鼓勵民辦學前教育機構的發展，法國、捷克等國家近年來也紛紛出臺了豐富的稅收優惠政策。

四、學前教育政府投入績效的比較分析

學前教育公共服務的供給不能簡單地通過擴大學前教育財政投入規模來解決。確保學前教育政府投入的公平性和有效性，已經成為世界各國促進學前教育服務發展的主要目標。

1.確保財政投入的公平性

為了保證學前教育投入的公平，新西蘭教育部門要求學前教育機構必須對其所提供的學前教育服務兒童年齡、數目進行詳細的記錄。這些記錄事后需要至少1名幼兒的監護人進行簽字確認，保證記錄的準確性和有效性。填寫的兒童信息，將與學前教育機構的經費資助息息相關，根據提供服務的幼兒數來決定財政撥款的數量。學前教育機構需要定期報告財政經費的支出情況，教育部也會對各機構資助經費進行審計，確保學前教育機構資金使用的合法性。美國政府在向符合條件的地區和機構撥付財政資金以后，還會委派調查小組對各州、地方機構的經費使用情況進行審核，對較好地利用財政資金完成目標的機構給予獎勵，對使用效果較差的機構追究相應的責任。

2.將財政投入與學前教育機構質量掛鉤

美國的學前教育評估分為一年一次的學前教育機構自評和三年一次的政府統一評級。評估的具體項目既包括像師生比、教師教育水平等反映“結構性”的指標，還包括許多“過程性”的項目，包括教學計劃的制定、師生互動狀況等。為了保證評估結果的有效性，各州還建立起了相應的質量評級的激勵與問責機制，并采取了一系列的財政鼓勵舉措來提高學前教育單位對服務質量評估的積極性。較為普遍的做法是在質量評級與促進系統中加入“分級補貼”的內容，即按照評級的結果，給予各機構數額不等的資金補貼[11]。2005年，新西蘭政府為了促進辦學機構聘請高質量的學前教育教師、提高學前教育服務質量，將注冊教師數目加入衡量學前教育辦學機構的服務質量的衡量指標，注冊教師越多的單位將獲得更高的財政資金支持。

3.注重各方力量在學前教育資金績效提升中的作用

英國學前教育服務質量的評估主要根據“英國教育及兒童服務與技能標準辦公室”制定的督導評估指標進行考核。評價根據各幼兒園在幼兒發展情況、托幼機構教育質量、托幼機構領導和管理的有效性、幼兒發展的需要是否得到滿足四個方面的內容進行，分為優秀、良好、一般和不合格四個等級。幼兒家長可以登錄教育標準辦公室的網站，查詢每一個幼兒園的完整信息、督導評價的報告以及其他家長的投訴等，選擇安全、可靠的幼兒教育機構[12]。除英國以外，澳大利亞政府要求幼兒園對等級證書頒發、監測報告發布和監測數據等信息進行公開，供社區家長參考。芬蘭政府對幼兒園的服務評價中則直接包括了家長滿意度調查以及幼兒成長檔案評價等內容[13]。

五、國際經驗與借鑒

1.厘清政府和市場提供學前教育服務的邊界

政府對學前教育管理的混亂以及市場資源配置的無序會造成效率的損失、公平的缺位，直接制約著我國學前教育事業的健康發展。目前我國社會公眾對學前教育的需求是多層次的，政府有限的投入如何發揮最大的效用是值得考慮的問題。學前教育公共服務提供過程中，政府和市場如何協調配合至關重要，一般來說政府的職責應當定位于創造平穩、有序、健康的學前教育市場運行環境。一方面，政府需明確自身在學前教育投入中的職責，加大對基本學前教育服務的投入；另一方面政府需要適時出臺促進學前教育事業發展的相關政策，吸引社會資本進入學前教育市場，降低民辦幼兒園的辦學成本，引導民辦園向普惠園的方向發展；最后，政府還需要做好對學前教育機構教學質量、教學安全等方面的審查，對幼兒園之間的競爭加以梳理和引導，避免無序競爭等低效率狀況的發生。

2.保證政府對學前教育投入總量的充足性

加大學前教育經費投入是保證學前教育事業順利發展的重要條件。2011年，我國財政性教育經費占GDP的比重為0.09%，占全國教育經費總投入的比重2.24%，生均學前教育經費為4439.98元。盡管近些年來，學前教育生均支出、學前教育財政經費占GDP的比重以及學前教育經費占財政教育經費總投入的比重三項指標均有所上升，但與同年西方國家相比仍有不小的差距。到2012年我國教育經費支出占GDP總額比例超過4%，但學前教育經費投入與義務教育、高等教育等其他層次教育經費投入相比，到2011年僅為0.085%的數額顯然較低。為此，政府需要盡快提高學前教育財政投入水平，積極研究出臺獎勵幼兒園發展的稅收優惠政策、對幼兒園和幼兒家長的財政補貼政策，吸引多方資本進入學前教育市場，盡快構建一個保障學前教育財政支出穩定性和合理性的長效機制。此外，中央和省級政府應繼續加大對落后地區的轉移支付力度，均衡地區間的差異，有效平衡各地區幼兒園在經營中的資金短缺。

3.提供多元化的學前教育政府投入方式

學前教育不僅要保證投入總量上的充足，也要保證投入方式上的合理。根據經濟學的基本原理，無論采取什么樣的投入方式，只要能滿足大眾的需求，在保障基本公平的前提下達到良好的效率都是可行的。從相關國家做法可以看出，不同國家之間政府投入采取的方式并不相同。就我國來看，幼兒園在基礎設施、教材資料、師資培訓等方面的支出可以采取統一稅收優惠補貼標準，并將這種標準以法律的形式加以確認。此外，各地區可根據當地學前教育事業發展的實際情況，積極采取適合本地區的政府投入方式，在扶持普惠性民辦幼兒園方面有舉措、有投入的地方政府，中央應當及時給予獎補。

4.切實提高政府提供學前教育的績效水平

對今后學前教育生產對象的選擇有必要進行嚴格的鑒定，并對鑒定的結果進行公開，引入“優勝劣汰”的競爭機制，決不允許不合格的幼兒園參與到政府購買學前教育服務當中來[14]。應當充分發揮政府、企業和社會公眾三方的力量，由內而外形成一個多中心的動態監督體系，建立績效評估機制，重視績效評估結果的反饋與應用。要立足于群眾需求，改變過去“政府配餐”，“百姓買單”的方式，根據經濟社會發展的情況和群眾的需求導向及時調整政府提供學前教育服務的“菜單”、“目錄”，保證學前教育服務對象的合意性，使得學前教育服務質量朝著良性的方向發展。

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[13]潘月娟.國外學前教育質量評價與監測進展及啟示[J].中國教育學刊，2014(3).

來源：地方財政研究 作者：崔惠玉 周偉

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