干貨行政事業單位國有資產和內控管理（三）行政事業單位內部控制

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原 創：吉林省財政科學研究所所長 張依群

編輯整理：曹 雯

行政事業單位國有資產內控建設

行政事業單位內部控制背景

一、經濟改革和經濟發展背景

改革開放近四十年，經濟總量世界第二，前進動力依然十足

二、政治改革和政治發展背景

從嚴治黨和黨要管黨，保持黨的純潔性、生命力和戰斗力

三、政府治理和政府改革背景

國家治理能力和治理水平現代化要求，防范風險、預防腐敗、 制度流程的需要

四、制度改革和制度發展背景

把權力關到制度的籠子里，依法治國

行政事業單位內部控制

一、內部控制定義

是指一個單位為了實現其經營目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經營方針的貫徹執行，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。是在一定的環境下，單位為了提高經營效率、充分有效地獲得和使用各種資源，達到既定管理目標，而在單位內部實施的各種制約和調節的組織、計劃、程序和方法。

二、內部控制依據和背景

《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號）《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》 （財會[2017]1號）

國內外內控管理問題比較：

(1) 為什么國外的企業家天天打高爾夫球，而我國的企業家天天在批差旅費報銷單據？尤其是小企業家經常如履薄冰，辛苦操勞？

—— 經營效率問題？

(2) 為什么外國領導人能夠休假，而我國的領導人天天在忙各種各樣事務？

—— 管理水平問題？

(3) 為什么外國領導人可以有緋聞，而我國的領導人絕對不可以有緋聞？

——文化觀念問題？

三、內控實質和特性

（一）實質

內控，更多的是外部強加給我們的，它要求我們每個人應該使用正確的方法，做該做的事情，而不是不擇手段的用你的智慧和能力去實現價值最大化、利益最大化。從這個意義上說，內控的目標是強制性的，它的措施是防御性的。所以COSO（美國反舞弊性財務報告委員會發起組織）的報告里寫到“再好的內部控制體系，也不能夠把一個劣跡斑斑的或沒有經營智商的管理層變成一個非常有經驗、頭腦和能力的管理層。”內控的作用不在于智慧和能力，它的作用在于去完成外界強制要完成的事情，它是一種防御性措施，它所強調的是一種必須做的義務和責任，而不是智慧和能力。（二）特性

1、全面性原則。內部控制應當貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，實現對經濟活動的全面控制。

2、重要性原則。在全面控制的基礎上，內部控制應當關注單位重要經濟活動和經濟活動的重大風險。

3、制衡性原則。內部控制應當在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督。

4、適應性原則。內部控制應當符合國家有關規定和單位的實際情況，并隨著外部環境的變化、單位經濟活動的調整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。

（三）內控責任和內容

1、單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。

2、內控具體工作包括梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據國家有關規定建立健全單位各項內部管理制度并督促相關工作人員認真執行。

四、內控風險防控點

（一）預算管理情況。

（二）收支管理情況。

（三）政府采購管理情況。

（四）資產管理情況。

（五）建設項目管理情況。

（六）合同管理情況。

（七）其他情況。

五、內控要素和重點

要素：

（一）內部環境。是單位實施內部控制的基礎，包括治理結構、機構設置、權責分配、內部審計、人力資源政策、單位文化等。

（二）風險評估。是及時識別、系統分析經營活動中與實現內部控制目標相關的風險，合理確定風險應對策略。

（三）控制活動。是根據風險評估結果，采用相應的控制措施，將風險控制在可承受度之內。

（四）信息與溝通。是單位及時、準確地收集、傳遞與內部控制相關的信息，確保信息在單位內部、與外部之間進行有效溝通。

（五）內部監督。是對內部控制建立與實施情況進行監督檢查，評價內部控制的有效性，發現內部控制缺陷，應當及時加以改進。

重點：

（一）建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀評估。

（二）經濟活動風險評估至少每年進行一次；外部環境、經濟活動或管理要求等發生重大變化的，應及時對經濟活動風險進行重估。

（三）單位開展經濟活動風險評估應當成立風險評估工作小組，單位領導擔任組長。

經濟活動風險評估結果應當形成書面報告并及時提交單位領導班子，作為完善內部控制的依據。

六、內控環節 —— 按內控階段劃分

事前防范、事中控制、事后監督三個環節。

事前防范

• 建立一套嚴格的內控規章制度。
• 合理設置職能部門，明確部門職責，建立財務和業務職能分離體系、制衡關系。
• 建立嚴格的審批手續。

事中控制

保障貨幣資金安全性、完整性、合法性和效益性資金安全性控制。包括現金、銀行存款、其他貨幣資金、應收應付票據的控制。主要方法有：賬實盤點控制、庫存限額控制、實物隔離控制等。

事后監督

每個會計年度或每項重大活動完成后，內審部門應按監督程序，審計各項經濟業務活動，及時發現彌補內部控制的漏洞和薄弱環節；各職能部門要將本部門會計期或該項經濟活動資金使用變動信息及時反饋資金管理部門，形成資金使用和業務活動對接。將各部門的資金管理狀況與部門的業績指標掛鉤，做到資金管理的責、權、利相結合，調動資金管理部門和職工的積極性，更好地進行資金管理。

單位層面內部控制

（一）內部控制工作的組織情況。

包括是否確定內部控制職能部門或牽頭部門；是否建立單位各部門在內部控制中的溝通協調和聯動機制。發揮財會、內審、紀檢監察、政府采購、基建、資產等部門或崗位在內控中的作用。

（二）內部控制機制的建設情況。

包括經濟活動的決策、執行、監督是否實現有效分離；權責是否對等；是否建立健全集體議事決策機制、專家論證和技術咨詢結合、崗位責任制、內部監督等機制。重大經濟事項由班子集體研究決定。

（三）內部管理制度的完善情況。

包括內部管理制度是否健全；執行是否有效。建立健全內控關鍵崗位責任制，明確崗 位職責分工，確保不相容崗位相互分離、制約和監督，實行關鍵崗位輪崗。

（四）內部控制關鍵崗位工作人員的管理情況。

包括是否建立工作人員的培訓、評價、輪崗等機制；工作人員是否具備相應的資格和能力。預算、收支、采購、資產、項目、合同等關鍵崗位人員應具備與其崗位相適應的資格和能力。加強關鍵崗位人員業務培訓和職業道德教育，提升業務水平和綜合素質。

（五）財務信息的編報情況。

包括是否按照國家統一的會計制度對經濟業務事項進行賬務處理；是否按照國家統一的會計制度編制財務會計報告。配備具有相應資格和能力的會計人員，按國家統一的會計制度及時進行賬務處理、編制財務會計報告，確保財務信息真實、完整。

（六）其他情況。

運用科技手段加強內控，實施歸口管理，減少或消除人為操縱。

業務層面內部控制

• 預算業務控制
• 收入業務控制
• 支出業務控制
• 政府采購控制
• 資產業務控制
• 建設項目控制
• 合同管理控制
• 合同管理控制
• 其他管理控制

業務層面內部控制——政府采購控制

• 建立健全政府采購預算與計劃、采購、驗收等管理制度。
• 確保政府采購需求制定與內部審批、招標文件準備與復核、合同簽訂與驗收、驗收與保管等不相容崗位相互分離。
• 建立預算編制、政府采購和資產管理等部門間溝通協調機制。
• 加強采購活動管理。采購、資產、財會、內部審計、紀檢監察相互協調、相互制約。
• 加強對政府采購項目驗收管理。指定部門或專人對所購物品的品 種、規格、數量、質量和其他相關內容進行驗收，并出具驗收證明。
• 加強對質疑投訴答復的管理。指定牽頭部門負責、相關部門參加。
• 加強記錄控制。妥善保管批復、招投標、評標、合同、驗收等資料。
• 加強涉密項目安全保密管理。簽訂保密協議或保密條款。

業務層面內部控制 —— 資產業務控制

資產實行分類管理，建立健全單位資產內控管理崗位責任制。

流動資產管理：

不得由一人辦理貨幣資金業務的全過程，確保不相容崗位相互分離。

（一）出納不得兼管稽核、會計檔案保管和收入、支出、債權、債務賬目的登記工作。

（二）嚴禁一人保管收付款項所需的全部印章。財務專用章應當由專人保管，個人名章應當由本人或其授權人員保管。負責保管印章的人員要配置單獨的保管設備，并做到人走柜鎖。

（三）按照規定應當由有關負責人簽字或蓋章的，應當嚴格履行簽字或蓋章手續。

嚴格按照規定的審批權限和程序開立、變更和撤銷銀行賬戶。加強貨幣資金的核查控制。指定不辦理貨幣資金業務的會計人員定期和不定期抽查盤點庫存現金，核對銀行存 款余額，抽查銀行對賬單、銀行日記賬及銀行存款余額調節表，核對是否賬實相符、賬賬相符。對調節不符、可能存在重大問題的未達賬項應當及時查明原因，并按

照相關規定處理。

實物資產和無形資產的管理：

明確崗位職責權限，強化配置、使用和處置等關鍵環節管控。

（一）歸口管理。明確資產使用保管責任人。貴重、危險、保密等特殊資產指定專人，規定嚴格接觸限制條件和審批程序。

（二）明確資產調劑、租借、對外投資、處置、審批程序權限責任。

（三）建立資產臺賬，加強實物管理。定期清點，賬實相符。

（四）建立資產信息系統，做好資產統計、報告、分析動態管理。

加強對對外投資的管理。

（一）合理設置崗位，明確職責權限，確保對外投資的可行性研究與評估、對外投資決策與執行、對外投資處置的審批與執行等不相容崗位相互分離。

（二）單位對外投資由單位領導班子集體研究決定。

（三）對投資項目追蹤管理，及時、全面、準確記錄對外投資的價值變動和投資收益情況。

（四）建立責任追究制度。對在對外投資中出現重大決策失誤、 未履行集體決策程序和不按規定執行對外投資業務的部門及人員，應當追究相應的責任。

七、內部控制原則

（一）合法性。合法合規制定單位財務內控制度。

（二）全面性。貫穿決策、執行和監督全過程，覆蓋所有事項。

（三）重要性。在全面控制基礎上，關注重要業務和高風險領域。

（四）制衡性。在治理結構、機構設置及權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督，同時兼顧運營效率。

（五）一貫性。制度要保持一致性和連貫性。

（六）適應性。內部控制應當與單位性質、業務范圍、工作狀況和風險水平等相適應，并隨著情況的變化及時加以調整。

（七）經濟性。權衡實施成本與預期效益，以適當成本實現有效控制。

（八）發展性。制定出具有發展性或未來著眼點的規章制度。

八、十大問題

1.出納、會計沒有分人分治，一肩挑。

2.領導“一枝筆”審批，缺乏完善內控制度和流程保障。

3.過于依賴業務骨干，行政管理資源掌握在個人手中，管理失控。

4.內控制度文字描述性東西較多，清晰的流程圖和配套表單少。

5.“救火式”制度多，系統性、完整性和規范化、常態化制度少。

6.員工臨時休假或出差時，缺乏明確的工作交接制度。

7.人員招聘時注重筆試和面試的考察，忽視背景調查。

8.關鍵崗位無強制輪換或帶薪休假制度。

9.過分強調控制成本，經常將效率作為弱化或逾越內部控制的理由。

10.“政出多門、相互打架”或“說一套，做一套”，制度放空炮。

九、內部控制類別

內部會計控制

內部會計控制其范圍直接涉及會計事項各方面的業務，主要是指財會部門為了防止侵吞財物和其他違法行為的發生，以及保護單位財產的安全所制定的各種會計處理程序和控制措施。例如，由無權經管現金和簽發支票的第三者每月編制銀行存款調節表，就是一種內部會計控制，通過這種控制，可提高現金交易的會計業務、會計記錄和會計報表的可靠性。

內部管理控制

內部管理控制范圍涉及單位內部各部門、各層次、各環節。其目的是為了提高管理水平，確保工作目標和有關方針、政策的貫徹執行。例如，單位內部人事、技術、流程管理等，就屬于內部管理控制。

十、內部控制措施

1、風險控制 。

2、不相容崗位分離控制。

3、授權批準控制。

4、歸口管理控制。

5、預算控制。

6、會計系統控制。

7、單據控制。

8、內部公開控制。

9、財產保全控制。

10、內部報告控制。

11、系統自動控制。

十一、內部控制制度不能有效執行原因

1.制度本身制定得不合理，或過于理想化，或隨著新情況出現，原有制度已不能適應卻沒有及時修改，從而使得制度不具可操作性，自然也就不會被執行；

2.缺乏保證制度執行的機制，一些單位對內部控制執行情況既沒有檢查監督，又沒有相應的獎懲措施，內部控制制度成為墻上擺設和一紙空文。

為此，一方面需要提高制度可操作性，另一方面要加強制度執行力，不能為制度而制度。

1、職責分工控制，合理設置職能部門和工作崗位，明確崗位職責權限，形成各司其職、各負其責、便于考核、相互制約的工作機制。

2、授權控制，管理人員必須在授權范圍內行使職權和承擔責任，業務經辦人員必須在授權范圍內辦理業務。

3、審核批準控制，通過簽署意見并簽字或者蓋章，作出批準、不予批準或者其他處理的決定。

4、預算控制，加強預算編制、執行、分析、考核等各環節的管理，明確預算項目、標準，規范預算的編制、審定、下達和執行程序。

5、財產保護控制，按照授權對財產采取財產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對、財產保險等措施，確保財產的安全完整。

6、會計系統控制，明確會計憑證、賬簿和財務會計報告以及相關信息披露的處理程序，加強會計監督、檔案保管和工作交接。

7、內部報告控制，通過例行報告、實時報告、專題報告、綜合報告等形式，及時提供重要管理活動信息，增強時效性和針對性。

8、活動分析控制，利用因素分析、對比分析、趨勢分析等方法，定期對管理活動進行分析，發現問題，查找原因，提出改進意見。

9、績效考評控制，對照預算指標、績效目標，對各部門和員工當期業績進行考核和評價，兌現獎懲，強化激勵與約束。

10、信息技術控制，建立信息化控制流程，加強對計算機信息系統訪問與變更、數據輸入與輸出、文件儲存與保管、網絡安全等方面的控制，提高業務處理效率，減少和消除人為操縱因素。

十二、內部控制報告

• 指行政事業單位在年度終了，結合本單位實際情況，編制的能夠綜合反映本單位內部控制建立與實施情況的總結性文件。
• 行政事業單位是內部控制報告的責任主體。
• 單位主要負責人對本單位內部控制報告的真實性和完整性負責。結合內控建立實施情況，明確相關內設機構、管理層級及崗位職責權限，有序開展內控報告的編制、審核、報送、分析使用等工作。按照“統一部署、分級負責、逐級匯總、單向報送”的方式，由財政部門統一部署，非垂直管理部門向同級財政部門報送，各行政事業單位按照行政管理關系向上級行政主管部門單向報送。

十三、內部控制報告

遵循原則：

（一）全面性。覆蓋單位層面和業務層面各類經濟業務活動。

（二）重要性。重點關注重點領域和關鍵崗位，圍繞重點開展內部控制建設，著力防范可能產生的重大風險。

（三）客觀性。堅持實事求是，保證真實、完整。

（四）規范性。按照財政部規定的統一報告格式及信息要求編制內部控制報告，不得自行修改或刪減報告及附表格式。

編制與報送：

（一）單位編制、報送。

包括內部控制領導機構會議紀要、內部控制制度、流程圖、內部控制檢查報告、內部控制培訓會相關材料等。向主管部門報送。

（二）部門編制、報送。

匯總行政事業單位內部控制報告，以所屬行政事業單位上報的信息為準，不得虛報、瞞報和隨意調整。向同級財政部門報送。

（三）地區編制、報送。

匯總本地區行政事業單位內部控制報告，以本地區部門和下級財政部門上報的信息為準，不得虛報、瞞報和隨意調整。向上級財政部門報送。

評價指標評分表合計（100分） 評價總分

單位層面評價要點，（60分）

1.內部控制建設啟動情況（本 指標14分）

2.單位主要負責人承擔內部控 制建立與實施責任情況（本指 標6分）

3.對權力運行的制約情況（本 指標8分）

4.內部控制制度完備情況（本 指標16分）

5.不相容崗位與職責分離控制 情況（本指標6分）

6.內部控制管理信息系統功能 覆蓋情況（本指標10分）

業務層面 （40分）

7.預算業務管理控制情況（本指標7分）

8.收支業務管理控制情況（本指標6分）

9.政府采購業務管理控制情況（本指標7分）

10.資產管理控制情況（本指標6分）

11.建設項目管理控制情況（本指標8分）

12.合同管理控制情況（本指標6分）

（四） 內控報告使用

行政事業單位應通過對內部控制報告中反映的信息進行分析，及時發現內部控制建設工作中存在的問題，進一步健全制度，提高執行力，完善監督措施，確保內部控制有效實施。各地區、各部門應加強對行政事業單位內部控制報告的分析，強化分析結果的反饋和使用，切實規范和改進財政財務管理。

十四、內部控制資格

（一）行政事業單位內控資格要求

注冊會計師和中高級會計職稱人員。

（二）企業內控資格要求

國際注冊內控師成為各大企業急需的高端人才，呈現出供不應求的發展態勢。獲得國際注冊內部控制師資格認證表明證書持有者掌握了內部控制通用知識與技能，具備了內部控制方面的職業勝任能力。借鑒和引進國外職業資格證書，完善發展國內職業資格認證。國際注冊內部控制師ICICS資格在全球范圍推廣的職業人才知識體系和認證標準。