英國科研經費多元化投入機制及對中國的啟示（英國科研經費多元化投入機制及對中國的啟示）

2020年初，英國與歐盟簽訂“脫歐”協議，雙方進入“脫歐”過渡期。然而，從英國與歐盟關系的走勢及英國內政外交的現實情況看，“脫歐”與新冠肺炎疫情對其的綜合影響超出預期。英國經濟形勢仍不穩定：2020年英國經濟萎縮11%，之后兩年雖分別取得7.5%和4%的增長，但增速更多得益于從低谷的反彈而非發展動能強勁，發展不確定性仍然存在。特別是美國等西方國家應對本國經濟問題和新冠肺炎疫情采取的寬松貨幣政策和財政刺激，導致通貨膨脹率大幅上升，能源和原材料價格上漲。眾多因素與“脫歐”后的影響相互疊加，使英國供應鏈面臨考驗，給“脫歐”后英國經濟的發展帶來巨大的挑戰。

2021年7月，英國政府發布的“英國創新戰略”提出了實現以創新為主導的增長的長期計劃。這是英國政府應對“脫歐”、新冠肺炎疫情、新一輪工業革命和全球競爭等綜合挑戰而制定的一項國家戰略，旨在通過做強企業、人才、區域和政府四大戰略支柱，構建卓越的創新體系，將英國打造成為全球創新中心。英國政府提出到2024—2025財年將公共研發資金增加到每年220億英鎊，聚焦變革性研究和企業創新的支持、加大對人才的激勵和吸引、建設世界一流基礎設施等八大目標，著力打造健康高效的研發體系。確保到2030年實現英國作為科技超級大國地位的目標。英國科研經費多元化的投入機制及其政策轉型的路徑，對中國加快實現科技自立自強和建設科技強國具有一定借鑒意義。

/

一英國科研經費概況

1.1　英國科研經費投入情況

英國2021年科研經費總投入544億美元，全球排名第7位，占國內生產總值（GDP）的比重約1.7%。長期以來，英國科研經費占GDP比重基本持平。在“脫歐”和新冠肺炎疫情的雙重沖擊下，英國科研經費投入仍保持穩定增長。2011—2020年英國進行了長達10年的科研預算保護和持續穩定投入，以支持其世界一流的研究基礎；2011—2015年英國嚴格保持每年46億英鎊的資源性科學經費投入水平，2016—2020年，新增設總額15億英鎊的“全球挑戰研究基金”（GCRF）和4億英鎊的“牛頓基金”（Newton Fun），分別用于解決全球面臨的各種問題和開展同新興發展中國家的科技創新合作。英國政府承諾，財政部承擔原本由歐盟撥付的科研經費，確保科學家、大學科研人員和科研基礎設施項目的政府科研經費投入保持原有水平。從研發活動類型來看，英國基礎研究經費投入占科研經費投入的18.1%，應用研究經費投入占比超過40%，遠遠高于世界其他國家。

1.2　英國科研經費投入的國際比較

從2015—2021年各國的科研經費投入總體趨勢來看，除英國科研經費投入保持穩定增長外，其他國家科研經費投入均以2019年為轉折點，有不同幅度的下降（見圖1）。但作為全球排名前10位的經濟體，英國科研經費投入水平較低，在GDP中的占比也遠低于韓國、德國、日本、美國和中國等國家。從政府科研經費投入方向來看，英國各方面的經費投入較為均衡，以2019年數據為例，英國在健康和環境方向、經濟發展項目和大學基金項目的經費投入占比分別為31.7%、22.77%和24.73%；美國側重健康和環境方向，占科研經費投入比重達56.81%；德國在大學基金項目中的經費投入最多，占比達40.77%；而韓國對經濟發展項目的經費投入占比達49.35%。

1.3　英國科研經費支出年均增速

英國2021年科研經費支出為469億英鎊（折合美元約593億美元），較2020年約增長29億英鎊，增長約6.6%，略高于2019年和2020年的增長水平（見圖2）。自“脫歐”以來，英國政府宣布了多個增加科研經費支出的計劃，目前英國的科研經費支出處于歷史最高水平。在“建設全球科學超級大國”和“成為創新型國家”的目標指引下，英國政府確立了科學研究和科技創新在國家繁榮與安全中的核心地位，承諾到2027年科研經費支出占GDP的比重從1.7%提高到2.4%。

1.4　英國科研經費資金流向

英國科研經費的資金流向較為復雜。英國經濟中不同組織向其他部門和本部門內的組織提供資金價值，包括海外資金。以2019年英國科研經費資金流向為例（見表1），科研總投入約385億英鎊，來自商業部門的研發經費占比約53.7%，政府、英國科研與創新署（UKRI）和高等教育基金委員會占比27.1%，最引入矚目的是來自海外經費投入占比14.5%。商業部門作為科研活動的主體，科研經費支出占經費總支出的67.4%，但同時獲得政府（包括UKRI）和海外的大量經費支持；政府及英國科研與創新署公共研發經費的資金主要流向英國的高校、英國科研與創新署的科研機構以及企業，部分資助非營利性私營機構。

/

二英國政府科研經費投入的結構分析

根據聯合國世界知識產權組織（WIPO）發布的《2022年全球創新指數報告》，英國創新指數穩居世界第4位。英國在創新體系建設方面特征明顯，為實現其科技創新實力和影響力位居世界前列提供了有力支撐。聚焦到經費投入方面有以下特征。

2.1　英國政府的科研經費投入

英國政府的科研經費投入主要通過中央政府及其各職能部門，在產業創新環境建設上的投入主要可分為3個部分。

一是英國科研與創新署的研發投入。截至2022年，英國商業、能源和產業戰略部（BEIS）是英國宏觀科技管理部門，負責政府科技政策和相關管理辦法的制定，統籌科研經費預算，具體由2018年4月成立的非政府部門英國科研與創新署執行。英國科研與創新署由7個研究理事會、英國創新署（Innovate UK）和英格蘭研究署（Research England）組成。7個研究理事會主要面向各自學科領域，資助境內的高校和科研院所；英格蘭研究署主要面向企業提供競爭性的創新創業經費支持。

二是高等教育基金委員會的研發投入。這是英國極為重要的、具備研發能力的部門，主要向高等教育機構（HEIs）提供資金，供其開展各類研發活動。此外，英格蘭研究署依據“卓越研究計劃”評估結果向高校和相關學科發展提供資金支持。

三是英國政府及其他部門的科研經費投入。主要包括：英國衛生部對國民醫療服務體系（NHS）的臨床研發資金投入，約占英國國內研發支出的9.5%；國際發展部（DFID）的研發支出約占3%；商業、能源和產業戰略部（BEIS）及其他部門也有部分研發投入。其中比較有代表性的是英國創新與科學種子基金（UKI2S）。其由商業、能源和產業戰略部，英國原子能機構，以及英國衛生安全局等部門提供支持，由專業風險投資公司管理運行，致力于培育英國重點產業領域的新興企業，包括生物技術、合成生物學、工程、農業和人工智能等。除提供種子資金外，還面向早期的創業公司提供戰略性建議和吸引私人投資。2023年3月，英國公布新的《科學技術框架》，為該基金增資1000萬英鎊。

2.2　英國商業部門的科研經費投入

英國科技公司高度重視創新，認為開展研發活動是其商業模式的基本驅動力。英國科技行業協會（TechUK）76%的成員企業表示，在英國進行研發對他們的業務拓展十分重要。2021年11月19日英國國家統計局（ONS）發布的《商業企業研發，英國：2020》顯示，2020年英國商業部門的研發支出較2019年增長了9億英鎊左右，總額達到269億英鎊，增長率為3.5%，略高于2018年3.3%的增長率。

2020年，75%的商業部門科研經費來源于本部門（203億英鎊）資助，其次是15%的海外資金（39億英鎊）資助。根據《2020年歐盟工業研發投資記分牌》，2020年英國企業研發投入前10名詳見表2，2020年共投入科研經費174億英鎊。排在前2名的公司屬于生物制藥行業，英國葛蘭素史克公司和阿斯利康制藥有限公司分別在全球排名第29位和第31位。從表2中也可以看出，英國的創新行業集中于生物制藥、金融科技、航空航天、食品和能源等。

2.3　英國非營利性私營機構科研經費投入

經過多年發展，英國已有多個資金規模龐大、具有一定影響力的非營利性私營機構，如維康基金會、英國癌癥研究中心和英國心臟基金會等，還包括眾多圖書館和檔案館，植物園、動物園和自然保護區以及一些從事工程和設計、技術測試和分析的專業組織。根據英國國家統計局2021年8月公布的《英國國內研發總支出：2019》統計報告，2019年英國各類非營利性私營機構研發投入約17.67億英鎊，占比約為4.6%，與2018年相比，降低了0.4 個百分點。

以英國最具代表性的維康基金會為例，該基金會成立于1936年，根據制藥業企業家亨利·維康爵士（Sir Henry Wellcome）的遺囑成立，目前投資規模達387億英鎊，是英國最大的慈善組織，主要投資生物醫藥和生命健康領域。2020年初，維康基金會參與資助了牛津大學和阿斯利康制藥有限公司共同開展的新冠疫苗研發，為應對新冠疫情做出了積極的貢獻。2021年8月維康基金會宣布將對人類的三大健康挑戰進行投資，包括氣候變化、傳染病和心理健康。根據維康基金會2021年年報披露，2020—2021年，維康基金會共投入12億英鎊，用于以改善健康為目標的科學研發。2021年維康基金會的研發投入約占英國非營利性私營機構研發投入的70%。2022年1月，維康基金會宣布將在未來10年投入160億英鎊用于科學研究，重點是資助下一代新冠疫苗的研發。

/

三英國科研經費投入的主要舉措

2020年經合組織的平均科研經費投入占GDP的比重為2.68%，落后于以色列和韓國等研發領先的國家。英國采取多種手段提升科研經費投入。

3.1　英國政府加強科研經費投入的措施

英國政府將創新視為新冠疫情和“脫歐”后經濟增長的關鍵支柱之一。2022年3月，英國政府宣布了2022—2025年度科研預算總額為398億英鎊，這是有史以來最高的科研預算計劃。計劃將250億英鎊分配給英國科研與創新署，用于支持其理事會和關鍵項目，以實現其制定的5年戰略。包括：英國科研與創新署的7個研究理事會、英國創新署和英格蘭研究署3年內投資168億英鎊的核心預算，其中投資20億英鎊用于跨理事會間共同開展的人才計劃；在3年內對英國科研基礎設施項目進行29億英鎊的投資，如位于盧瑟福國家實驗室的鉆石光源（DIAMOND）、ISIS脈沖中子和介子源大型科研設施的升級改造等。

3.2　英國引導商業部門加大科研經費投入的措施

3.2.1　研發稅收抵免

英國研發稅收抵免（R&D Tax Credits）政策于2000年啟動，是英國政府為鼓勵企業進行創新而推出的重點政策之一。英國研發稅收抵免分為面向中小企業實施的加計扣除政策（SME計劃），可按支付成本的65%扣除直接參與研發活動的外聘人員成本與項目支出；面向大企業實施的稅收抵免政策（RDEC計劃），在一定條件下，企業可按照研發成本的13%抵減應納稅額。這兩者共同構成了英國政府為在英各類企業提供的最大的單一政府供資機制之一。英國公司的海外研發費用也符合研發稅收抵免的申請資格。據英國海關與稅務總署（HMRC）稱，英國中小企業的研發稅收抵免平均申請金額超過5萬英鎊，而大公司則超過60萬英鎊。但從2023年4月起，研發稅收抵免政策將僅限于英國境內開展的活動，以創造一個增加支出、提升投資及創造更多就業機會的良性循環的經濟環境。另外，英國2021年財政預算案中宣布了一項新的稅收超額扣除政策，允許創新型企業針對固定資產投資申請更高的投資津貼，這一變化將會使英國的工廠和機械補貼的凈現值從經合組織中的排名第30位提高到第1位。

3.2.2　專利盒制度

專利盒制度（Patent Box）是向遞交專利申請的創新企業提供一定的稅收減免措施，是英國創新激勵措施的重要組成部分。自2013年推出專利盒制度以來，申請減免的金額逐年增加。2018—2019年納稅年度，1405家企業依據專利盒制度申請減免，減免總額達11.29億英鎊，其中超過一半的企業（755家）屬于制造業（包括制藥業），占減免總額的32%；且申請減免的公司中，28%為大型企業，約占減免總額的92%。

3.3　英國引導科研經費投入的金融措施

3.3.1　科技風險投資

英國具有多元化的金融生態系統，包括天使投資者、股權眾籌平臺和風險投資基金。2021年英國科技行業融資額高達293億英鎊，排名世界第4位，僅次于美國、中國和印度，穩居歐洲首位，高于德國和法國吸引的科技風險投資總額。

3.3.2　英國商業銀行

英國商業銀行（British Business Bank）是英國政府全資擁有、獨立運作的商業開發銀行，其主要與其他商業銀行、風險投資基金等合作伙伴共同為中小企業提供商業貸款。銀行貸款是成熟企業融資的最佳途徑。創新企業申請債務融資的成功率很高，但是，擁有潛在知識產權價值、銷售業績有限的企業可能被視為風險投資，因此難以獲得銀行貸款。

3.3.3　推動養老金入市

為了增加對英國創新企業更多的投資，釋放替代資金來源非常重要。英國擁有世界第三大養老金市場，但只有一小部分投資通過英國風險投資和私募股權基金支持創新。在英國養老金市場中，定額繳款（DC）養老金規模正在顯著增長。英國政府計劃將其中一部分用于生產性金融資產的投資，為養老金儲蓄者帶來更高的回報，同時增加用于創新的私人融資供應額度。

3.3.4　引導股權投資

英國政府還支持創新公司通過彈射網絡（Catapult）獲得商業融資。彈射網絡利用其特定行業的知識和能力提高企業獲得融資的能力，并使得創新創業企業與潛在投資者接洽。英國創新署的投資者合作伙伴計劃幫助企業獲得更多的私人融資，利用英國創新署的資金吸引私人資金來源的股權投資。英國“未來基金”向1190家企業發放價值11.4億英鎊的可轉換貸款，截至2021年8月，貸款轉化為股權后，英國政府持有158家初創企業的股份。

/

四英國科研經費多元化投入機制對中國的啟示

4.1　建立持續穩定的科研經費投入機制

英國是近代世界科學中心之一，多元化的科研經費投入方式為英國科研活動提供了穩定的資金保障。英國“脫歐”后采用了競爭支持和穩定支持并重的科研經費投入體系，顯著增加了政府對科研活動的經費支持，設定了眾多優先發展的領域，同時重視吸引多元資本，尤其是海外資金對英國科研活動的投入，對提高英國科學研究的持續創新能力具有明確的導向作用。中國財政對于科研和人員的保障資金投入不足，競爭性資助和穩定性資助的比例不平衡。未來應進一步完善科研經費多元化投入機制，通過市場需求引導創新資源有效配置，形成推進科技創新的強大合力。

4.2　持續加大基礎研究領域投入

英國創造了卓越的基礎科學成就，在基礎研究領域保持高效率的產出和世界領先地位。強大的基礎研究是建設科技強國的基石。中國在科技創新方面已取得了重大成就，但基礎科學研究短板依然突出，存在重大原創性成果不足、頂尖研究人才和團隊缺乏、重大平臺布局不完善、頂尖學科數量偏少等問題。需要進一步加大在基礎研究領域的投入，長期穩定支持基礎科學研究，重視培養基礎學科專業人才，加強重點學科領域戰略布局，在全社會營造重視和支持基礎研究的良好氛圍。

4.3　繼續鞏固企業創新主體地位

英國科技企業在科研經費投入和支出方面都處于絕對主體地位，市場的參與為科研發展、成果轉化注入活力和能量。中國企業存在創新意愿不高、創新能力不強、創新資源不足等問題，應進一步強化企業創新主體地位，借鑒英國建設科創金融生態的做法，建立專職負責企業創新金融投資的科技銀行，探索養老金等資金流向企業創新的方式方法，落實制造業企業研發費用稅前加計扣除等稅收優惠政策，進一步放寬創新型企業應納稅的抵扣條件，引導企業加大科研經費投入力度，培育壯大創新發展新動能。

4.4　面向產業建立創新協同機制

英國設立科研與創新署加強政府部門與行業組織、研發機構、企業間的聯系，利用創新與科學種子基金培育新興企業等，協同產業與創新發展。中國科技創新政策體系較為完善，但科技體制改革尚未完成，存在職能轉變不到位、部門協同不夠等問題。應進一步加強科技創新與產業發展的緊密銜接，支持科技領軍企業聯合產業鏈上下游企業、科研機構組建創新聯合體，推動開展基礎研究、應用研究、重大攻關、轉化應用全鏈條創新，構建區域協同創新生態，為中國建設世界科技強國夯實基礎。

轉自丨科情智庫

作者丨馮高陽，方微