實務 – 科研經費管理使用中的問題剖析和對策（科研經費使用管理取得的主要經驗）

科學技術是第一生產力，大多數國家都非常重視對科研的經費投入，科研經費占國家或者地區GDP的比重可以反映一個國家或者地區對科研的重視程度。2019年北京研究與試驗發展(R&D)經費支出2233.6億元，比上年增長19.39%，R&D經費投入強度達到6.31%，R&D經費支出投入強度位列全國第一。

本文對科研經費管理政策進行系統梳理，指出了政策執行過程中需要關注的問題，提出了完善政策的建議，以進一步激發廣大科研人員的創新創造活力。

一、管理現狀

黨中央、國務院高度重視激發科研人員創新積極性，先后制定出臺了一系列政策文件，針對項目安排重復、管理不夠科學透明、資金使用效益亟待提高等突出問題，進行系統化、全過程的配套改革，提高了管理的科學化、規范化、精細化水平，營造了以人為本、公平競爭、充分激發科研人員創新熱情的良好環境。

（一） 制度改革情況。原國家科委、財政部曾于1987年制定發布《科學研究單位會計制度》（試行）（[1987]國科發條字0258號），1997年，財政部、原國家科委制定了《科學事業單位會計制度》（財預字〔1997〕460號）。

2011年9月14日， 財政部、科技部發出《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教〔2011〕434號），就調整課題經費開支范圍，強化預算編制和評估評審要求，加強資金撥付和結存結余經費的管理等問題作出新的規定。

2014年國務院出臺了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號），提出了進一步下放預算調整審批權限、完善間接費用管理等內容。特別是在大力推行簡政放權、放管結合、優化服務的背景下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳相繼印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號）、《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發[2018]127號）等系列科研經費管理改革文件，建立了以信任為前提的科研管理機制，在科研項目、科研團隊、科研經費調整和管理方面賦予科研人員更大的人財物自主支配權。

一系列的改革舉措，實現了科研投入從傳統的“以物（活動）為本轉到以人為本”，在探索建立適應科研活動特點和科研創新規律的，以結果為導向的科研經費績效管理機制方面取得了顯著成效。

（二）管理模式變化情況。隨著科研經費管理制度改革的穩步推進，諸多不合理的傳統科研經費管理機制對科研工作形成的束縛逐步破除，給科研經費管理模式帶來了3個方面的顯著變化。

一是從嚴格監管逐步發展為監督管理的規范靈活化。在以前的政策和制度中，對于科研經費使用的相關約束多，是一種嚴格監管概念下的管理模式，具體表現為對經費的管理過死。在放管服改革推動以后，國家在對于簡化放權給予了高度重視，將原本過死的管理，通過權力下放的形式提升管理的規范性，同時加強了管理靈活性。

二是從項目負責人制發展為法人責任制。以前科研項目經費管理采用項目負責人制度，放管服改革則逐步推動法人責任制的建立，要求通過強化法人責任來實現資金管理的規范化。項目承擔單位要更多地發揮資金管理、審核的責任，從而使科研人員能夠致力于科研創新方面。這一轉變不但有助于科研經費管理的規范化和有效化，更為科研人員創造了更好的制度環境。

三是從過程導向向結果導向轉變。在以前的科研經費管理過程中，往往是嚴格依靠預算管理，預算調整需要經過復雜的審批流程，科研人員的自主權很低，既浪費了他們的精力，也抑制了他們的積極性。放管服改革的重心就是賦予科研人員更多自主權，集中體現在加大科研人員薪酬激勵，建立以結果為導向的績效評價體系，讓項目管理從以前的重數量、重過程逐漸過渡成為重質量、重結果。

二、政策效果及應關注的問題

這些新政把破解科研項目和資金管理中反映強烈的突出問題作為改革的著力點，建立了適應科技創新規律、統籌協調、職責清晰、科學規范、公開透明、監管有力的科研項目和資金管理機制，科技對經濟社會發展的支撐引領作用不斷增強，為實施創新驅動發展戰略提供有力保障。據北京市第四次全國經濟普查主要數據公報顯示，北京市科技創新表現活躍，創新發展實現新突破。2018年，全市專利申請量2.1萬件，其中發明專利申請1萬件，分別比三經普時增長7.5%和12.4%；發明專利申請所占比重為50.3%，比三經普時提高2.2個百分點。六大高端產業功能區以占全市9.9%的法人單位擁有全市48.6%的資產總量，創造了全市47.7%的營業收入。但據調查了解在政策執行過程中的一些問題值得關注。

（一）科研單位重項目申報輕經費預算管理。科研單位項目立項申請直接由項目負責人編制預算，部分科研人員憑主觀經驗編制預算，基本沒有標準依據，沒有預算審核論證，而科研單位則比較重視科研項目的數量和規模，忽視對科研預算經費的管理，導致項目預算不能全面真實地反映課題經費的成本支出。

同時，在項目執行過程中，項目合同歸科研管理部門統一管理，核銷支出歸財務部門管理，科研、財務等部門相互溝通不夠，對經費預算的參與度較低，會計人員不掌握預算的編制標準，核銷支出時無法判斷是否在預算內，造成實際使用過程中經費預算與支出往往不太相符，預算調整頻繁發生，而預算調整審批流程復雜，極大的浪費了科研和財務人員的時間，一定程度挫傷了科研人員申報項目的積極性。

（二）普通科研人員的智力投入難以得到補償。人是科研工作中最重要的因素，但在實際管理政策的制定上，對這一問題的重視仍然不夠。按照財政部《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》要求，課題經費分為直接費用和間接費用。間接費用使用分段超額累退比例法計算并實行總額控制，按照不超過課題經費中直接費用扣除設備購置費后的一定比例核定，間接費用中績效支出不超過直接費用扣除設備購置費后的5%。一般而言，“直接費用”包括資料費、數據采集費、會議費/差旅費、設備費、專家咨詢費、勞務費等。間接費用則包括補償科研單位為項目研究提供的儀器設備等間接成本，有關管理費用，以及激勵科研人員的績效支出等。

現實情況是，當前許多課題只需通過電腦進行研究，圖書資料的獲取可以通過圖書館借閱或網上查閱，聘請科研輔助人員的勞務費支出極少甚至沒有，差旅和會議也不是很多，直接成本少之又少，絕大部分支出都是科研人員的智力成本。為了更快、更好地出成果，盡職的科研人員加班加點是家常便飯，而將所有的假期都貢獻給科研工作的也不在少數。而目前政策中只允許從占比很小的間接費用中提取一定比例的績效支出來補償，這對于調動科研人員的積極性很不利。

（三）科研經費“有錢花不出去”的現象仍存在。合理的經費預算是科研項目順利完成的重要保證，過高的預算會造成國有資金的閑置或浪費，過低的經費預算不能滿足項目的正常開展。科研項目在報預算的時候，經費類別比例規定比較嚴格，所有經費類別都要按比例填報，比如：很多基金申請的預算表中都會有測試費、試驗材料費等，而對做非試驗學科來說，幾乎不需要這些費用，但還要按比例填報，導致經費花不出去。

同時，項目主管部門往往根據自身科研資金的充足與否來確定下撥相關科研項目經費的多少，極少從科研項目的實際出發經過調研、論證確定撥付經費，造成了部分科研項目資金冗余，項目結項后仍有大量剩余資金。

（四）科研經費在使用過程中存在不規范現象。部分科研單位沒有按照改革政策，修訂完善科研經費管理制度，落實進一步擴大和細化對財政科研項目簡政放權、優化服務的要求，對科研經費的管理寬松，沒有明確使用標準和辦法，沒有限制支出的范圍，導致經費在使用過程中存在經費支出不及時，部分經費開支原始憑證及相關資料不完整，反映的支出事項與項目任務關系不清晰等現象。財務部門在經費報銷時，往往比較側重于報銷手續是否完備、原始票據是否真實合法，導致部分經費被用于支出管理費、招待費、人員經費等，影響了經費的使用績效。

三、政策建議

深化“放管服”改革、優化營商環境是激發市場主體活力和發展動力的關鍵之舉，推進簡政放權、加強和規范事中事后監管是“放管服”改革向縱深推進的保障。簡政放權最重要的措施就是減少、簡化制度規定。規章制度過多對科研和財務人員而言，都是很大的負擔，有必要集中、簡化。

（一） 改革科研經費管理體制。建議科研經費管理區別于政府行政經費的管理，借鑒上海自貿區探索的成功經驗，將科研資金管理從以往的“正面清單 事前審批”的管理模式轉變成“負面清單 績效管理”的模式。建立科研經費使用行為負面清單，探索頂級科研人才自主使用科研經費模式，改革科研人員薪酬制度，制定知識、技術、管理、技能等生產要素按貢獻參與分配的辦法，強化科研單位對經費使用的真實性、相關性和合規性的主體責任。同時，整合部門之間科研資料，建立統一公開的國家科研管理平臺，根據不同研究工作特點，確定資助強度和周期，對好的研究工作采取滾動支持，進一步調動科研人員的工作積極性，激發他們的創新活力。

（二） 建立績效評估和信用評價體系。相關管理部門應借鑒國外先進經驗，加快推進對科研項目成果及經費使用的績效評價，構建評價體系，制定評價方法，對科研項目成果的效益和成果進行考評，優化配置經濟資源，避免重復投入和閑置浪費，提高財政資金的使用效益。同時，允許科研課題經費包括間接費用和人員支出，將間接費用和人員支出規定在合理的水平范圍之內，重視科研人力資本支出，提高人員績效支出比重至少應達到 30%- 50%之間，解決“見物不見人”和缺乏績效激勵機制問題。

（三）完善科研經費管理制度。在加強科研人員誠信制度基礎上，賦予其科研經費足夠的自主權，允許科研預算因研究思路、研究方法改變而作適當合理的調整，經費的使用年限更加靈活，使經費使用周期與研究周期合理匹配，既滿足研究實際需要，也避免科研經費突擊使用。同時，科研單位應按照改革政策，修訂完善科研經費管理制度，強化科研經費管理責任，明確科研、財務等部門及項目負責人在科研經費使用和管理中的職責和權限，在組織項目申報過程中，科研部門應會同財務部門進行指導，完善經費支出管理制度，規范經費開支范圍、開支標準和審批流程，健全項目經費報賬制度，根據各類科研項目的研究周期、任務要求和研究特點，開展科研項目全過程監督檢查，確保經費使用安全、規范和高效。

（四）加強科研經費信息化管理。建立融合項目組、科研管理、財務、審計部門的信息平臺，建立健全科研課題、研究進度、階段性成果、科研成果數據信息庫，加入預算控制系統，預算科目與會計科目相對應，課題支出的每一筆經費，在財務做帳的同時，相應記入預算管理模塊的已執行數列，實時與預算數據相對比，實現預算的實時管理。同時，加強預算執行分析，對經費執行進度與科研任務期限，結合進行對比分析，實現對科研項目各個階段全過程的管理與控制，由事后控制轉為事中控制，由被動式管理變為主動式管理，以此提高科研經費管理的工作效率，審計部門也能對科研經費的使用情況進行檢查和督促，發現問題及時處理。（作者系北京市房山區審計局黨組書記、局長）